Se si scava fino in fondo nella definizione di “Stato”, cercandone la più sintetica possibile, è impossibile non riconoscere come il suo cuore pulsante, la sua ragion d’essere, sia la sua capacità di produrre ed emanare leggi, atti normativi vincolanti in un certo territorio e su una certa popolazione.
Il potere legislativo è ed è stato per molti teorici e filosofi politici l’essenza stessa della sovranità, per John Locke esso era superiore perfino al potere esecutivo ed al potere federativo, permettendogli di affermare, perfino nel diciassettesimo secolo, la supremazia del parlamento sulla corona d’Inghilterra.
Con l’evoluzione delle forme di stato e di governo anche il processo legislativo è variato nel tempo, passando dall’essere prerogativa di un solo uomo, il monarca, all’esserlo di una cerchia ristretta di individui, le élites che componevano i partiti di quadri, fino ad essere esteso all’intera popolazione grazie al suffragio universale.
Il processo che porta alla creazione ed alla promulgazione di leggi, l’iter legis, in Italia è descritto in maniera più che esaustiva all’interno della Costituzione, la funzione legislativa viene esercitata collettivamente dalle due Camere (Articolo 70 della Costituzione Italiana). Esso consiste in una serie di atti ed attività concatenate tra loro e suddivisibili in 3 fasi.
- Fase di Iniziativa
Questa fase è disciplinata dall’Articolo 71 della Costituzione Italiana, questo designa gli organi ed i soggetti aventi diritto a proporre un progetto di legge al Parlamento. In primis questa facoltà appartiene al Governo, questo, forte della maggioranza parlamentare che gli ha concesso la fiducia, è l’organo con maggiori probabilità di vedersi tramutare un progetto di legge in una legge valida, efficace e perfetta. L’iniziativa poi spetta a ciascun membro delle Camere, al CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro), ai consigli regionali ed infine al corpo elettorale stesso, tramite una proposta redatta in articoli e sottoscritta da almeno 50000 elettori. Le proposte di legge possono essere presentate indifferentemente ad una delle due Camere.
- Fase di Esame, Discussione e Votazione
Una volta che una proposta di legge è giunta ad una delle due Camere, essa viene sottoposta a diverse procedure atte ad esaminarla, discuterla ed infine votarla. Una volta che una proposta di legge è stata votata ed approvata da una Camera, essa passa così com’è all’altra camera, che a sua volta la esaminerà, discuterà e voterà. Se la seconda Camera approva lo stesso testo approvato dalla prima Camera, questo passa alla terza ed ultima fase, al contrario, se la seconda Camera rigetta o modifica il testo, esso viene fatto tornare alla prima Camera, che, questa volta, se il testo è stato modificato, si esprimerà solo sulle modifiche apportate, votando per gli articoli o i comma modificati, mentre, se il testo è stato rigettato per intero, essa lo modificherà seguendo le motivazioni del rigetto da parte della seconda Camera, per poi votare di nuovo il testo per intero. Il passaggio di una proposta di legge da una Camera all’altra è chiamato “navette”, esso continua finché entrambe le Camere non hanno approvato lo stesso identico testo. È da notare che se le due camere non si accordano, una proposta di legge può cadere nel dimenticatoio o, potenzialmente, la navette può continuare all’infinito.
In sé, l’esame, la discussione e la votazione di un progetto di legge all’interno di una Camera possono seguire a loro volta 3 diverse procedure, in cui entrano in gioco le commissioni parlamentari. Le camere sono infatti suddivise al loro interno in commissioni parlamentari, gruppi di deputati o senatori la cui composizione interna rispecchia la proporzione dei gruppi parlamentari (l’insieme di parlamentari provenienti da uno stesso partito alla Camera dei Deputati o al Senato) e che si distinguono tra loro in base al campo specifico di cui si occupano (Ad esempio la commissione parlamentare per l’ambiente, per lo sport, per la salute etc…), come se fossero dei campioni in scala ridotta della Camera a cui appartengono.
Dopo aver approfondito la natura delle commissioni parlamentari è possibile parlare delle 3 procedure:
- Procedura in commissione referente
Questa è la procedura standard, consiste nell’iniziale esame del testo proposto da parte di una commissione permanente e competente in materia, scelta dal presidente della Camera dove si discute il progetto, se questa lo approva esso passa alla Camera per intero, che lo discute in base alla relazione della commissione. La Camera prima discute del testo in generale, poi lo approva articolo per articolo ed infine attua una votazione finale sul testo nella sua totalità. Questa procedura è obbligatoria per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali e di approvazione di bilanci e consuntivi.
- Procedura in commissione deliberante
In questa procedura speciale è la commissione parlamentare, scelta dal presidente della Camera in questione, ad esaminare, discutere e votare la proposta, senza doverla poi far vagliare dalla Camera per intero. Data la particolarità di questa procedura è possibile, tramite l’espressa volontà del governo, di un decimo dei componenti della Camera in questione o di un quinto dei componenti della commissione stessa, tornare alla procedura in commissione referente, così che il testo sia analizzato dalla Camera per intero.
- Procedura in commissione redigente
L’ultima procedura speciale prevede che la Camera a cui è stata presentata la proposta di legge la discuta in maniera generale, per poi trasmetterla alla commissione competente affinché ne rediga i singoli articoli. Una volta fatto ciò, la proposta di legge completa viene votata dalla Camera in questione.
La procedura da mettere in atto, laddove non sia vincolata dalla legge costituzionale, viene scelta da ciascun presidente della Camera, le due Camere possono perciò seguire due procedure diverse per l’approvazione di uno stesso atto.
La fase di esame, discussione e votazione della proposta di legge è disciplinata dall’Articolo 72 della Costituzione Italiana.
- Fase di Promulgazione e Pubblicazione
La terza, ed ultima, fase avviene successivamente all’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere, essa vede l’entrata in scena del Presidente della Repubblica nell’iter legislativo ed è disciplinata dagli Articoli 73 e 74 della Costituzione Italiana.
L’Articolo 73 afferma che le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro 1 mese dall’approvazione del progetto da parte delle Camere. Se però le Camere ne dichiarano l’urgenza, tramite una votazione a maggioranza assoluta, essa viene promulgata entro un termine stabilito dalla proposta stessa. Dopo la promulgazione, viene posto il sigillo sulla legge da parte del ministro della Giustizia (il guardasigilli) e questa viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. Entro la pubblicazione e l’entrata effettiva in vigore della legge sussiste un periodo, di circa 15 giorni, chiamato “vacatio legis”.
L’Articolo 74 prevede la possibilità per il Presidente della Repubblica di chiedere alle Camere una nuova deliberazione sul progetto di legge prima di promulgarlo, allegando un messaggio in cui motiva la sua decisione. Infatti, uno dei compiti costituzionali del Presidente della Repubblica è proprio quello di attuare un controllo di costituzionalità (totalmente apolitico) preventivo alla promulgazione delle proposte di legge, in Italia il Presidente della Repubblica è soprattutto il primo garante della Costituzione. Se le Camere approvano nuovamente il testo senza modificarlo, il Presidente della Repubblica è obbligato costituzionalmente a promulgare la proposta di legge.
Come avete potuto leggere, l’iter legislativo è un procedimento complesso e che può richiedere anche lunghe tempistiche, necessarie affinché la potestà legislativa, soprattutto per le questioni di spessore, sia esercitata con il massimo della cautela e della sicurezza e possa rispecchiare il più possibile la volontà del popolo, da cui essa stessa promana.