A cura di Lorenzo Barbanti, Sara Boscherini, Lamis A. H. Khodir, Marta Luciani.
L’Assemblea Nazionale della Repubblica di Bielorussia può essere inquadrata nel modello del bicameralismo debole4: la Camera dei Rappresentanti, composta da 110 membri eletti direttamente dal popolo, ed il Consiglio della Repubblica, con 64 consiglieri (8 eletti da ciascuno dei sei consigli regionali più quello della capitale Minsk e 8 di nomina presidenziale) hanno poteri asimmetrici. La prima approva la nomina del Primo Ministro da parte del Presidente e ne vota la sfiducia, adotta i disegni di legge governativi e propone progetti legislativi da sottoporre al Consiglio, al quale spetta l’approvazione finale. Vista la legittimazione popolare goduta dalla Camera sarà su tale organo e nello specifico sulle elezioni politiche del 2019 che si concentrerà la successiva disamina.
Le elezioni dei deputati devono tenersi secondo il principio del suffragio universale ed il voto deve essere libero, eguale e segreto. Formano l’elettorato passivo i cittadini che abbiano compiuto i 18 anni, ad esclusione di coloro che stiano scontando una pena detentiva, oppure in status di carcerazione preventiva o giudicati incapaci di intendere e volere. Ognuna delle fattispecie si pone in contrasto con gli obblighi internazionali o con i principi di proporzionalità tra entità della pena e dell’offesa.
La registrazione degli elettori è passiva e affidata alle commissioni elettorali distrettuali, alle quali spettano le procedure di verifica e aggiornamento delle liste, la cui pubblicità non è però uniformemente garantita. La legge non prevede alcun tipo di controllo incrociato per le registrazioni duplicate, mentre alle ultime elezioni politiche si è riscontrata una media del 5,7% di registrazioni aggiunte durante l’election day (contrariamente agli standard internazionali). Il pericolo di voto multiplo rimane dunque non scongiurato.
Possono candidarsi coloro i quali abbiano compiuto i 21 anni e risiedano permanentemente in Bielorussia. Discutibile è il requisito di una fedina penale intonsa. La carica di deputato non è infine cumulabile con altre di vertice.
La peculiarità del sistema elettorale bielorusso, con importanti effetti sulla rappresentanza, sta nel non considerare i partiti come via principale di accesso al Parlamento. I candidati possono infatti essere nominati non solo da associazioni pubbliche, ma anche da collettivi di lavoro e “gruppi d’iniziativa”5 di almeno dieci cittadini. In quest’ultimo caso sono richieste mille firme di elettori registrati nella circoscrizione, verificate solo in parte dalla commissione durante un procedimento
4 M. COTTA, D. DELLA PORTA, L. MORLINO, Scienza Politica, Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 310-311.
5 Electoral Code of the Republic of Belarus, February 11, 2000 No 370-Z, [Amended as of June 4, 2015], http://law.by/document/?guid=3871&p0=Hk0000370ee.
non pubblico senza previsione di appello alla Corte Costituzionale. Un tale quantitativo di firme inoltre corrisponde mediamente all’1,6% dei votanti di un distretto, rappresentante una sorta di soglia di sbarramento implicita6 alla candidatura ben al di sopra dei limiti di ragionevolezza.7
Gli aspiranti candidati non sono autorizzati a fare propaganda prima della registrazione, neanche allo scopo di collezionare firme, pena la deregistrazione, strumento largamente utilizzato anche in campagna elettorale sulla base di accuse di diffamazione o incitamento ai disordini, che come la pubblica offesa sono ancora considerati crimini e pesantemente sanzionati, specie se rivolti a pubblici ufficiali.
Per quanto riguarda lo scenario mediatico, il 70% di 273 emittenti radiotelevisive è di proprietà statale. Durante la campagna, il 75% dello spazio mediatico è stato dedicato al presidente, con riferimenti positivi o al più neutrali. Nonostante la Costituzione garantisca la libertà d’espressione e proibisca la censura, l’ordinamento giuridico prevede sanzioni penali e amministrative per la diffusione di una vasta gamma di informazioni ritenute proibite, e affida al Ministero dell’Informazione ampia discrezionalità nella restrizione dell’accesso ai siti web. Gli appelli al boicottaggio (molto usati nel panorama dell’opposizione bielorussa) sono vietati così come la loro copertura mediatica. Ai candidati è concesso gratuitamente un solo breve spazio di primetime all’interno di media statali e di pubblicare il proprio programma in un giornale sotto controllo governativo. Rilevante è l’assenza di un’autorità indipendente e garante nel settore. Alla luce di ciò non stupisce la frequente operazione di autocensura effettuata da media e candidati.
Un complesso processo di registrazione è previsto anche per i partiti politici ed è affidato al Ministro della Giustizia, il quale gode di ampia discrezionalità sugli obblighi formali. Nonostante numerosi tentativi, dal 2000 ad oggi non si sono avute nuove registrazioni.
Non è previsto inoltre un sistema di finanziamento pubblico ai partiti o ai candidati, che possono contare solo sulle proprie risorse e su donazioni di cittadini o enti legali, sottoposte a un massimale così come le spese per la campagna elettorale. Il superamento di tali limiti o la ricezione di fondi statali, stranieri, anonimi o da parte di organizzazioni religiose o caritatevoli può condurre alla deregistrazione. Ogni tipo di transazione va effettuata tramite la statale Belarusbank con lunghe procedure, per permetterne il tracciamento. È stata riscontrata una tendenziale reticenza dei privati ai finanziamenti, timorosi di ripercussioni dallo Stato. Alcuni partiti e associazioni filogovernativi ricevono comunque trattamenti privilegiati sottoforma di sconti.
La legislazione non prevede una chiara procedura risolutiva delle dispute elettorali; la definizione delle scadenze per i reclami è confusa e difforme, così come la possibilità di appello, proibita in riguardo all’annuncio dei risultati da parte delle commissioni. Il tutto si risolve nella quasi totalità dei rifiuti, spesso dubbiamente motivati, senza una profonda investigazione dei casi.
Gli osservatori internazionali hanno riscontrato nel 36% dei casi la mancata trasparenza delle procedure di voto e conteggio, dei cui passaggi chiave erano spesso impossibilitati alla supervisione visto il divieto di avvicinarsi troppo agli scrutinatori. Nelle fattispecie problematiche rientrano casi di riempimento artificioso delle urne con masse di schede, serie di firme identiche nelle liste dei votanti o incoerenza tra queste e l’affluenza finale probabilmente “gonfiata”, voto “di gruppo” o non segreto, urne elettorali trasparenti, assenza di supervisione nei seggi lasciati incustoditi, presenza di soggetti non autorizzati e situazioni di falsificazione, come ad esempio il palese scambio di assegnazione dei voti tra il candidato che stava avendo la maggioranza ed il suo inseguitore. Inoltre, il 24,6% delle volte i voti ottenuti dai candidati non sono stati annunciati. La legge non prevede alcuna
6 M. COTTA, D. DELLA PORTA, L. MORLINO, Scienza Politica, Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 281-282. 7 OSCE, Belarus, Early Parliamentary Elections, 17 November 2019: Final Report, p. 13, https://www.osce.org/files/f/documents/6/4/447583.pdf.
procedura dettagliata per l’aggregazione dei risultati, e le commissioni non sono obbligate a pubblicare dati disagreggati. Dei 187 reclami presentati nessuno è stato pubblicamente revisionato e tutti sono venuti in seguito archiviati o respinti.8
Alla luce di quanto detto, alle elezioni bielorusse non si può assegnare di certo il carattere della libertà9, in particolar modo sotto gli aspetti di segretezza del voto, grado d’informazione, possibilità di comunicazione tra candidati ed elettori e assenza di pressioni su ambo le parti.
La durata della legislatura è di quattro anni. Il paese è diviso in 110 collegi uninominali adottanti una formula maggioritaria di tipo plurality10 soggetta a quorum strutturale del 50% degli aventi diritto. In caso di mancato raggiungimento è prevista la ripetizione del voto nel singolo collegio senza alcuna formula correttiva, il che ha condotto spesso a molteplici reiterazioni.
La tripartizione delle vie di accesso al Parlamento, assieme alle difficoltà materiali di sostentamento sofferte dall’associazionismo, impediscono ai partiti bielorussi di essere gli attori principali della scena politica a differenza di come accade nella stragrande maggioranza degli Stati odierni. Dal 2000 (anno di approvazione del Codice elettorale tuttora in vigore) ad oggi si sono susseguite sei tornate elettorali a cadenza regolare11 (ad eccezione di quelle anticipate svoltesi nel 2019), e sul totale dei deputati eletti solo l’11,7% è risultato di provenienza partitica. A questo dato è andato affiancandosi un altro parallelo abbattimento rappresentativo, quello degli esponenti d’opposizione: in vent’anni solo due donne, entrambe elette nel 2016. Unico dato rincuorante pare essere proprio la presenza femminile alla Camera, che con il 40% si attesta ben al di sopra della media europea.
In Bielorussia è comunque presente un variegato multipartitismo che riproduce tutte le principali fratture sociali (se escludiamo l’assenza di forze regionaliste). La particolarità della dialettica maggioranza-opposizione sta però nel non disporsi sull’asse destra-sinistra. La coalizione filogovernativa è infatti composta da forze estremamente eterogenee che hanno goduto nel tempo di una bassa volatilità elettorale.12 Si va dal Partito Comunista Bielorusso (PCB; unico presente ininterrottamente alla Camera dalla dissoluzione dell’URSS) a quello Liberal-democratico, passando per il Partito Agrario fino al Partito Repubblicano di Lavoro e Giustizia, di stampo socialdemocratico. Questi ed altri talvolta apparsi formano un vero e proprio “cartel party”13 contro un’opposizione altrettanto diversificata. Nessun partito lealista, va detto, ha mai superato il 10,6% dei consensi, mentre le forze antigovernative non hanno mai raggiunto più del 3,3% dei voti. Curioso notare come l’opzione “contro tutti” (prevista anche per le elezioni politiche) stagliandosi tra 8% e 12% sia risultata quasi sempre il secondo “partito” dopo la massa di indipendenti.
Caso emblematico è quello del Partito Bielorusso dei Comunisti (PBC), legittimo successore di quello che aveva governato la RSS Bielorussa negli anni dell’URSS. Nel Parlamento generato dalle prime elezioni politiche democratiche del Paese (1995) il PBC con 43 seggi su 198 rappresentava la più grande forza tra le 12 d’opposizione, principale promotrice delle contestazioni al Presidente, fin da allora favorito essenzialmente da quasi tutti i deputati indipendenti (95). In breve tempo il partito venne quasi totalmente ostracizzato, principalmente a causa dello spalleggiamento reciproco fra Lukashenko ed il filogovernativo summenzionato PCB, che pretendeva la fusione tra le forze comuniste del Paese. Costretto a cambiare nome, oggi il PBC è ridotto ad attore extraparlamentare.
8 OSCE, Belarus, Early Parliamentary Elections, 17 November 2019: Final Report, pp. 25-30, https://www.osce.org/files/f/documents/6/4/447583.pdf.
9 M. COTTA, D. DELLA PORTA, L. MORLINO, Scienza Politica, Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 267-268 e pp. 274- 275.
10 Ivi, p. 278.
11 Ivi, p. 269.
12 Ivi, pp. 228-235.
13 Ivi, pp. 226-228.
Stessa sorte è toccata a molti dei partiti allora antigovernativi, spesso deregistrati, a differenza delle forze di maggioranza, ancora tutte operative.
La larga predominanza di parlamentari indipendenti tutti fedeli a Lukashenko (tranne per un solo caso) non facilita dunque l’inquadramento del caso bielorusso in un particolare sistema partitico. Adottando un “conteggio intelligente”14 potremmo dire che i partiti hanno sì potenziale di coalizione in senso lato (essendo utili, ma non necessari a determinare la maggioranza di governo), ma di certo nessun potere di ricatto: il loro peso strategico risulta quindi irrisorio.15 L’inserimento in uno specifico sistema politico tra quelli sartoriani è complesso e probabilmente impossibile: il Paese non presenta il monopartitismo tipico dei regimi autoritari e per le suddette motivazioni non è definibile come un pluralismo di alcun tipo.16 Sicuramente il Parlamento bielorusso non è classificabile come democratico, poiché non costituisce uno spazio istituzionale d’espressione per l’opposizione. Se infatti nell’Assemblea coesistono più orientamenti politici, questi si raggruppano poi in una sola e totale fazione filogovernativa, negando la rappresentanza agli oppositori del presidente. La rilevanza nel meccanismo di candidatura dei collettivi di lavoro poi fa rassomigliare il caso più al parlamentarismo premoderno di tipo corporativo, espressione di linee di status piuttosto che di opinione. Se consideriamo poi che l’80% delle aziende sono statalizzate (come risultato del distacco di Lukashenko dalla “Shock Therapy”17 liberalizzante adottata dalle altre repubbliche post-sovietiche) ed anche quelle private subiscono ingerenza statale, è facile capire come il governo possa aver formato negli anni un sistema d’irreggimentazione attraverso cui garantirsi una costante base elettorale preclusa alla propaganda dell’opposizione. In conclusione, le elezioni bielorusse non possono dirsi né effettivamente rilevanti né realmente